破解地方化 司法改革路線圖浮現

原標題：破解地方化 司法改革路線圖浮現

本報記者 王峰 北京報道

十八屆三中全會后，新一輪司法體制改革正在積極醞釀。本報記者獲悉，司法改革中最受矚目的保障司法獨立，將著力解決司法地方化問題。

11月25日，中央政治局委員，中央政法委書記孟建柱在《人民日報》刊文《深化司法體制改革》，其中“確保依法獨立公正行使審判權、檢察權”部分的主要內容為，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，以及探索與行政區劃適當分離的司法管轄制度。

“關于人、財、物的問題，應該說這次是一次根本性的改革，是真正的體制意義上的改革”，12月8日，中國政法大學終身教授陳光中在第一屆卓亞法治論壇上說。

統一管理非垂直管理

從中共十五大提出司法改革開始，“依法獨立公正行使審判權、檢察權”便被寫入每次黨的全體代表大會報告。

“目前我國是按照行政區劃設立司法機關，這帶來了司法地方化，影響了司法獨立。十八大提出關于司法改革的方向性意見后，中央政法委即開始組織對新一輪司法改革的調研、論證”，接近中央政法委人士稱。

“人、財、物的分離問題，十六大已經提出來了，十六大到十八大，十年之久，這個問題認識上不一致，始終沒有得到真正的落實。”陳光中說。

“司法體制改革進行了十五年，解決司法的地方化問題第一次邁出了實質性的一步。”今年11月，最高法院司改辦主任賀小榮撰文稱。

孟建柱在文章中稱，“先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財物由省一級統一管理。地方各級人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經費由省級財政統籌，中央財政保障部分經費”。

這似乎印證了三中全會前法學界對司法機關“垂直管理”的期待。“但人財物統一管理并非垂直管理，也就是說，司法機關的人事是由省委管，而不是省級院管，特別是法院院長、檢察院，不能由省級院直接產生”，上述人士稱。

其透露，省級以及省級以下司法機關的法官、檢察官，今后可能由省、自治區、直轄市黨委管理，由省區市高級法院、檢察院提名，再由同級人大常委會任免。法院、檢察院干警編制將由省級院統一管理、統一調度。

“要根據每個地區人口、案件的分布情況，科學調配人員，解決不同地區法官、檢察官忙閑不均的問題，以及上下級法官、檢察官流動問題。”他說。

然而，如果按照“省一級統一管理”的原則，省級及省級以下司法機關的法官、檢察官均應由省級人大任命，但這一安排違反了《憲法》和相關法律，按照現有規定，法官、檢察官，由當地人大機關，即同級人民代表大會選舉產生。

而一旦由省級院提名，再交由縣、市級人大任命，“由于司法機關脫離了地方，很有可能在當地通不過任命”，有司法界人士擔憂。

在法院、檢察院的財物統一管理方面。孟建柱在文章中提出，地方各級人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經費由省級財政統籌，中央財政保障部分經費。

“今后各級法院、檢察院的工資、辦公經費由省級財政負擔。辦案業務經費、業務裝備經費由中央財政負責。追繳的贓款贓物，訴訟費用，由省級財政統一管理，上交國庫。”上述接近中政委人士稱。

“現在據我知道，像比較富裕的一些地方，現在很怕這一條實現。”陳光中說，“比如深圳的法院就有人跟我講，如果這么改，我們的經費肯定會下降，哪怕歸到省里，省的撥款也不可能有現在那么多。”

值得注意的是，司法機關人財物統一到省級管理后，“克服了地方化保護的問題之后，又可能因為省級司法機關的大權獨攬，帶來司法機關內部行政化的問題”，有司法界人士擔憂。

“可能需要比15年更長的時間”

在司法管理體制改革中，最受社會矚目的內容是探索與行政區劃適當分離的司法管轄制度。

這一方案的提出，首先是為了解決司法資源不均的問題。“有的地方法院案件數量不多，有的則過多，造成忙閑不均，浪費司法資源；有的地方法院管轄區域過大，有的則過小”，12月初，最高法院司改辦副主任蔣惠嶺撰文稱。

在青海、西藏等地區，人數在10人左右的基層法院、檢察院并不鮮見，甚至幾年前，西藏一個縣檢察院只有3名工作人員。

“在中西部地區人口少、地域小、案件少的縣，可能不再設基層法院、檢察院。相鄰幾個縣的案件將集中到一個法院、檢察院辦理”，上述人士稱，“如果幾個縣的面積較大或相隔較遠，可以由集中起來的縣級院設立巡回法庭或派出法庭審理”。

對于司法地方保護的問題，現實中普通公眾更寄望于“上面”。高級法院，甚至最高法院派出巡回法庭審理地方案件，由此被改革者納入視野。

這一方案同樣被高層注意，派出法庭作出的判決，將具有所派出法院的效力，即高級法院派出法庭，視同于高級法院的審級，最高法院的派出法庭，則能夠代表最高法院。

但這一設想亦面對現有法律障礙，按照我國的訴訟法規定，案件審理實行級別、地域管轄原則，比如普通民事案件在基層法院一審，在中級法院二審，如果省級法院的巡回法庭介入此案，將造成高級法院受理了由基層法院一審的上訴案件。

“司法管轄與行政區劃分離的改革，與人財物統管不同，前面寫的是‘探索’，所以在此輪司法改革中可能不會實現”，陳光中告訴21世紀經濟報道記者。

在蔣惠嶺論述包括這兩項改革內容的文章中，將“今后15年作為論述當前司法改革措施制定與實施的時間節點”，他甚至寫到，“其實，有些措施從設計到確定，再到呈現效果，可能需要比15年更長的時間”。

縣法院或將不設行政庭

“民告官”的行政案件是司法地方保護中最突出的問題，孟建柱在文章中提到司法管轄與行政區劃適當分離時，即提出“通過提級管轄、集中管轄，審理行政案件或者跨地區民商事、環境保護案件”。

2007年在貴陽市中院成立了我國第一個環保法庭，如今環保法庭已覆蓋了高級法院、中級法院和基層法院，實現了與行政區劃的適當分離。

而在行政案件中，“現有規定可以提級審理、異地審理，但并沒有明確文件予以規定，屬于法院的自由裁量”，中央財經大學行政法學教授高秦偉告訴記者。

“老百姓起訴他所在縣的縣政府，所屬市中級法院可以安排到該市內其他縣異地審理，但還是在這個市的市政府的權力范圍之內，效果可想而知”，中國政法大學終身教授應松年告訴記者。

“自從《行政訴訟法》頒布之后，最高法院主張建立專門的行政法院，以此擺脫行政案件中的地方保護，但由于牽涉其他事項，這一主張并未得到中央政法委認可”，高秦偉告訴21世紀經濟報道記者。

可能的改革措施是推廣行政案件提級管轄，將原本屬于基層法院審理的行政案件提至中級法院審理，相應地，將本屬中級法院的案件提至高級法院審理。“今后的基層法院可能不再設立行政法庭”，上述接近中央政法委人士稱。

知識產權法院卻可能在行政法院之前“出生”。三中全會《決定》中稱，探索建立知識產權法院。這并非出現在“推進法治中國建設”章節，而是出現在“ 深化科技體制改革”部分。

“這一主張最早是由科技主管部門提出，針對的是知識產權保護的重要性和復雜性”，上述人士稱。

與四個級別、兩審中止的普通法院格局不同，“知識產權法院可能會在較大的市，依托當地中級法院設置，而不會是獨立的系統”，上述人士稱。但和司法管轄改革一樣，建立知識產權法院也在“探索”階段。